履行金融机构责任 促进绿色企业发展

学理上，对于集体成员资格的认定标准主要有四种观点。

此外，由于地区间的情况和问题大不相同，中央的领导人对需要多么大的大区权力心中无数，于是容许相当程度的地方实验。[10]然而颇有些出乎意料的是，五四宪法不仅没有将国家统一和因地制宜进一步规范化为积极性的提法，甚至都没有延续《共同纲领》对央地关系处理的基本原则的规定，这是由当时强调中央集权的指导思想所决定的[11]——1954年6月11日举行的宪法起草委员会第七次全体会议上毛泽东即指出：我们是中央集权，不是地方分权。

[50]由此，与其说我国《宪法》3条第4款强调的是单纯的职权划分，毋宁说其隐含了更重要的、不同级别政府间履行职责的能力的划分乃至资源(主要是财政资源)配置的方案——在现代国家，这种具有基础性价值的资源主要就指向财政问题，这也是财政学较早介入央地关系研究的原因之一。博弈理论则更倾向于解释中央和地方在事权静态划分基础上的互动过程。[110]如上世纪80年代末，面对经济过热的局面，邓小平就明确强调中央要有权威，地方政府不能搞违背中央政策的下有对策。[44]参见前注[7]薄一波书，第349页。[83]同前注[6]，中国社会科学院语言研究所词典编辑室编书，第1699页。

[115]如，面对GDP考核与经济发展双重压力，自2008年底为应对国际金融危机放开地方政府债券后，负债发展的模式就得到地方的普遍推崇，这种主动性的产生除了直接的融资收益外，还在于地方在偿债风险责任方面的弱化——虽然《财政部代理发行2011年地方政府债券发行兑付办法》第20条明确规定地方财政部门未按时足额向中央财政专户缴入还本付息资金的，财政部采取中央财政垫付方式代为办理地方政府债券还本付息，但中央政府仍对地方政府债券偿还负有实质的担保责任，这是因为中央政府必须对国家经济安全承担无限责任。比较而言，主动性更易被忽视，其内涵既在于将不待外力推动而行动的一般释义还原至宪法规范的语境，也能从其与积极性的对比中彰显，还能从我国五部宪法(文件)对央地关系原则体系结构的不同安排中把握。这源于1982年修宪时对中央与地方职权配置问题的空前关注。

[9]参见前注[7]，薄一波书，第61页。总之，央地事权纠纷解决机制是央地事权划分刚性制度下必要的弹性空间和缓冲地带，不仅在维护规范权威与尊严的前提下最大限度地实现对改革的动态兼容，而且也维系着中央与地方积极性之间的微妙平衡。参见郑毅：《论五四宪法中的央地关系条款——兼议大区的重置及其时代作为》，载周佑勇主编：《区域政府间合作的法治原理与机制》，法律出版社2016年版，第259页。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。

二是出台全面聚焦央地关系的宪法相关法，形成现行各相关法的规范凝结核，即整合进路——2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》提出：在2019-2020年，及时总结改革成果，梳理需要上升为法律法规的内容，适时制修订相关法律、行政法规，研究起草政府间财政关系法，推动形成保障财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系。[68]周刚志：《财政分权的宪政原理——政府间财政关系之比较研究》，法律出版社2010年版，第168页。

(三)动态均衡：中央与地方事权争议解决机制 规范层面即便是再精细的事权划分方案，也无法完全避免央地事权配置争议的发生，其原因包括但不限于如下三点：一是当前我国正处于改革攻坚期和深水区，事权配置的合理性标准随着改革的现实需求而动态化。[33]参见前注[10]，辛向阳书，第436-437页。这是中国县级政府最早实施的大部制改革之一。甚至在1982年修改我国《宪法》之前，主动一词从未作为规范的宪法概念出场。

试验中间会出现各种矛盾，我们要及时发现和克服这些矛盾。因此，如何处理中央与地方的事权争议就成为微调央地事权天平动态均衡的关键游码，这也是有学者将央地事权矛盾的协调通道解读为积极性内涵的重要原因之一。2018年我国《宪法》修改后将全国人大原法律委员会改制为宪法和法律委员会，基于央地关系的宪法本质，该委员会完全可根据我国《宪法》70条第2款的规定针对某项具体的央地关系纠纷研究、审议和拟定有关议案，并根据《宪法》70条第1款的规定，将重大央地关系纠纷提交全国人大决定，其他央地关系纠纷则在全国人大闭会期间提交全国人大常委会决定。[51]参见前注[7]，薄一波书，第345页。

第二，正视横向府际财权均等情况下实际支出能力不均等的问题，避免因对事权和财权匹配关系的不当强调而导致一个地方一个分享比例，从而对社会经济的安全、稳定、收入分配所造成的不利影响。正如有学者指出的：财力是对财权、事权关系处理的一个有益补充。

[37]毛泽东回应道：苏联有一个时期很集中，也有好处，但缺点是使地方积极性减少了。[31]此外，有学者区分了我国《宪法》文本中存在领导与领导和管理两种表述(如89条)，[32]这是非常重要的视角，但笔者不赞同将其视为对中央绝对专属事项和相对专属事项的区分，而应看作对我国《宪法》3条第4款的制度回应：领导对应中央统一领导，具有前提性与宏观性。

[69]第三，构建事权-财力-支出责任三位一体的关系模式，即以事权的划分为核心，辅以相应的财力匹配，并以支出责任作为政府行为监督与评价的制度基础。[8]实际上，中央对于相关问题的认识早在1949年《共同纲领》中即初现端倪，其第16条规定：中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜。到了2013年，作为新时代各方面事业发展总蓝图的党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》更是全面阐述了该理论与中国实践的契合关系：适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权。北京都写明白了，底下怎么办？[106]有学者进而将这种中央许可范围内的地方主动性归纳为调整具体政策创造性、反馈上级政策执行效果的创造性，以及对上级政府提出政策建议的创造性三种类型。[42] 虽然公共产品层次理论在规范层面尚缺乏直观表达，但其早已进入我国央地关系改革的顶层设计话语体系。[56]曾长期存在的驻京办现象就是以非制度化形式寻求中央财政转移支付的典型。

[10]转引自辛向阳：《大国诸侯：中国中央与地方关系之结》，中国社会出版社2008年版，第242-243页。另一方面，以诉讼方式解决央地事权纠纷的灵感主要源于美、英、德、俄、法等典型国家的成功实践，但应注意到这些国家诸如宪法规定性、争议解决机构专门化等条件在我国尚不具备，[74]直接移植蕴含排异风险。

读了怎么理解，重点放到哪里，更有的选。[46]详见郑毅：《推动央地事权和支出责任划分实现法治化局面》，《中国经济时报》2016年8月31日，A05版。

无论如何，事权-财权模式亟待发展已是不争的事实。第四，地方责任弱化趋势所孕育的主动性。

[55]分税制改革前的中央财政窘境即为这种情形的典型写照。[30]《马克思恩格斯全集(第41卷)》，人民出版社1982年版，第396页。[56]可见，支出责任的提法原本就预设了对与履行该责任完全匹配的支出能力的覆盖，这种支出能力的基础就体现为特定层级地方对财政支出的资源掌握与运用的策略可能性。[107]总之，出于宏观目标实现的偏好，中央对于地方奉行的这类隐性对抗策略多采取默许的态度。

[36]可见，不论是中央抑或地方，倘若缺失法定的、明确的事权畛域，不仅难以真正贯彻落实政策，地方更将彻底丧失在央地关系中扮演积极建构性角色的基础。第三，实践中不能匹配。

其三，有些中央政策虽然不具有整体区域性，但同样不影响作为受体的相关地方产生联合的事实意愿，如国家对经济特区的设立，不仅使7个经济特区获得了互通的主动性空间，而且我国《立法法》74条关于经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施的规定，甚至使经济特区所在地的省亦在某种程度上加入了联合体，地方主动性的空间又得以进一步放大。事实上，政党、组织等内部也存在地方试点问题，如2002年以来，中国共产党内部也就竞争性选举、党代会常任制、党委会改革、党务公开以及票决制、党员议事会等党建问题开展了地方试点，成效斐然。

2014年党的十八届四中全会明确：推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。由是观之，例一和例三显然符合前述主观-客观双重标准的审查要求，而例二和例四虽然客观上属于地方积极营造的主动性空间，但由于中央事实上的否定立场而不能被全面纳入我国《宪法》3条第4款的支持清单。

[63] 既然面临诸多诘问，事权-财权模式又为何会被学界广为接受呢？笔者认为如下两点值得重视。时至2009年，在佛山再次进行大部制改革前夕，广东省向中央汇报了这些年行政体制改革的成果，并希望中央能向广东下放一些权力和进行一些行政职能的转变。领导和管理则聚焦具体的中央事权畛域问题，对应中央积极性的制度隐喻。[64]从这个意义上来说，事权-财权模式和事权-财力模式间并不存在本质分歧，只是对财政能力=支出能力的误读导致了对财权一词的理解偏差，进而扩大了两者的形式差异而已。

[99]详见前注[4]，胡鞍钢文。[87]详见郑毅：《驳以自治区单行条例替代自治条例论——兼议自治区自治条例的困境与对策》，《广西民族研究》2014年第3期。

第二，逻辑上不宜匹配。2013年党的十八届三中全会提出：加强重大改革试点工作，及时总结经验，进一步确立了新时期试点在国家各方面事业建设和发展过程中的政策地位。

第一，应妥善区分协商和政协制度。另一方面，宪法相关法的部分制度初建，但在其与宪法之间以及不同法律制度之间的全方位整合方面有待深入。